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América Latina puede ser la región más desigual del mundo, pero es la única que redujo significativamente su desigualdad en las últimas dos décadas; el auge de las materias primas contribuyó.
Ahora que el auge pasó, las tasas de pobreza comienzan a crecer en algunos países, y la creación de empleo se desaceleró. La región debe buscar nuevos modos de aumentar su recaudación y permitir un gasto mayor en áreas sociales clave, como la educación y la salud. Eso ayudará a sostener el crecimiento y a combatir la desigualdad y la pobreza.
Beneficios de un auge, sobre todo para América del Sur
En la última edición de las Perspectivas regionales: Las Américas, mostramos que la tasa de pobreza cayó aproximadamente del 27% al 12%, y que la desigualdad se redujo casi un 11% en toda América Latina entre 2000 y 2014. En ese período, denominado el auge de las materias primas, los precios de productos como el petróleo y los metales aumentaron sin pausa por la creciente demanda de economías de mercados emergente como China e India.
Durante el auge, América del Sur, que alberga a muchos exportadores de materias primas, experimentó un aumento significativo en sus términos de intercambio, el precio de sus exportaciones en relación con el precio de sus importaciones. Y en muchos de los países exportadores de materias primas, como Bolivia, Brasil y Perú, también se produjeron los mayores descensos de la pobreza y la desigualdad.
En el caso particular de la pobreza, en general los exportadores de materias primas experimentaron mayores reducciones que los importadores, a excepción de Chile (que ya tenía un nivel bajo de pobreza) y Honduras, que presentaron mejoras menores que algunos exportadores de otros productos, como Nicaragua y Panamá.
¿Por qué sucedió eso? El floreciente sector de las materias primas se expandió y atrajo mano de obra, con lo que aumentaron los salarios y el empleo. La demanda de trabajadores también se extendió a otros sectores, como la construcción. Al mismo tiempo, se incrementaron los ingresos públicos, lo que favoreció el aumento de la inversión pública y estimuló la creación de empleo.
Como consecuencia, los exportadores de materias primas generaron ingresos laborales reales y ganancias de empleo significativamente mayores que los exportadores de productos no básicos. Y puesto que los trabajadores menos calificados fueron los que más ganaron, disminuyeron la pobreza y la desigualdad. Es importante destacar que algunos gobiernos utilizaron el aumento de sus ingresos para elevar las transferencias sociales a los grupos de menores ingresos, como las pensiones no contributivas Renta Dignidad en Bolivia y Pensión 65 en Perú, y el programa de transferencias condicionadas en efectivo Bolsa Familia en Brasil, para reducir aún más la pobreza y la desigualdad.
En general, dado que el ingreso laboral representa una fracción mucho mayor del ingreso total de los hogares que las transferencias del gobierno, el aumento del ingreso laboral tuvo un rol más importante en la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Redistribución de ganancias a regiones productoras de recursos naturales
En lugar de gastar a nivel del gobierno central, varios países exportadores de materias primas como Bolivia, Brasil y Perú redistribuyeron gran parte de sus ingresos provenientes de la extracción de recursos naturales a los municipios y regiones originarios de los recursos.
Y al analizar los municipios de Bolivia y Brasil, vemos que la pobreza cayó más en aquellos con mayores transferencias fiscales relacionadas con los recursos naturales, como la participación en las regalías y otros impuestos vinculados con estos productos.
Sin embargo, eso puede tener varios inconvenientes. Por ejemplo, en Perú y Bolivia algunos gobiernos locales con las mayores ganancias inesperadas per cápita comenzaron a acumular grandes depósitos durante el auge mientras otras regiones con infraestructura deficiente y niveles elevados de pobreza padecían acuciantes necesidades de inversión.
Además, la naturaleza volátil de los ingresos de las materias primas dificulta su gestión incluso a nivel del gobierno central, lo que se amplifica a nivel local por la debilidad de las instituciones y la falta de personal calificado.
Esto se observa en las regiones de mayor concentración de materias primas de Bolivia y Brasil, Tarija y Río de Janeiro, respectivamente, que recibieron enormes transferencias fiscales relacionadas con las materias primas durante el auge pero, cuando llegó a su fin, se han visto sometidas a graves presiones presupuestarias por el deterioro de sus ingresos.
Gestionar los efectos de la caída de los precios de las materias primas
Consideramos que, para mantener la calidad del gasto social y en infraestructura, los gobiernos de la región necesitarán recaudar más y gastar de manera eficiente. Esto es importante ya que América Latina gasta mucho menos en protección social que las economías avanzadas y las de mercados emergentes de Europa.
Para ello, los países pueden:
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Aumentar la recaudación del impuesto progresivo a la renta de las personas físicas, que suele ser menor en América Latina que en otras regiones.
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Reducir los subsidios energéticos, que suelen beneficiar más a ricos que a pobres.
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Orientar mejor el gasto social y asegurar que no se desperdician otras partidas de gasto.
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Tener más en cuenta las necesidades de gasto (por ej., el tamaño de la población y los niveles de pobreza) al transferir recursos fiscales asociados con la producción de materias primas a las regiones y municipios.
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Considerar la posibilidad de utilizar en mayor medida los fondos de estabilización para obtener ingresos volátiles procedentes de los recursos naturales, con normas y mecanismos de gobierno claros.
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Seguir reforzando la capacidad a nivel local. Por ejemplo, capacitar más al personal de los gobiernos locales, garantizando el acceso a las tecnologías adecuadas y evitar una rotación excesiva.
Y, dado que la mejora de la educación fue un factor clave para reducir la desigualdad y la pobreza durante el auge, el aumento de la calidad educativa será fundamental para seguir avanzando en un mundo que dejó el auge atrás.
